Tags

, , , , , , , , ,


Agenda pengarusutamaan gender pada ranah pelayanan publik sampai pada pemenuhan layanan kependudukan sebagai bagian dari hak-hak sipil, nampaknya sampai saat ini belum menjadi fokus materi penyusunan peraturan-peraturan di daerah.


Kasus Cik Lany (43 tahun) dan keluarganya yang tak berkewargnegaraan, mengingatkan para pembuat kebijakan, terutama kebijakan tentang kependudukan, untuk lebih memperhatikan kebutuhan warga negara bukan hanya pada level hak atau kewajiban formal tertib administrasi. Kondisi riil tentang kemiskinan dan potret perempuan marginal di dalam sebuah sistem patriarki berwujud aparatus negara, telah menghalang-halangi dan mengebiri hak-hak sipil warga etnis Tionghoa untuk menjadi bagian dari Republik Indonesia. Perempuan dalam hal ini menjadi pihak yang paling dirugikan. Mereka berada pada sektor ekonomi riil telah menopang basis penghasilan keluarga dan rumah tangga, terancam tak berpenghasilan lagi lantaran ketidakjelasan status kependudukan yang memaksa mereka untuk berhenti bekerja, tidak lagi menjadi bagian dari warga Kota Surabaya atau warga negara Indonesia.     

Kependudukan dan kewarganegaraan merupakan ranah kebijakan publik yang mengatur tentang hak dan kewajiban seorang warga negara dan status kependudukannya. Ketentuan yang mengatur tentang Kewarganegaraan RI adalah undang-undang nomor 12 tahun 2006. Mengenai ketentuan umum di dalam Pasal 2 dijelaskan bahwa:

“Yang menjadi Warga Negara Indonesia adalah orang-orang bangsa Indonesia asli dan orang-orang bangsa lain yang disahkan dengan undang-undang sebagai warga negara.” 

Pasal tersebut nampaknya merefleksikan substansi konsideran di dalam undang-undang kewarganegaraan RI, yang telah mengganti dan mencabut Undang-Undang Nomor 62 Tahun 1958 (terutama keberadaan pasal 18) sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1976. Tidak ada lagi pengecualian berkewarganegaraan, karena Undang-Undang Dasar 1945 telah menjamin keberadaan warga negara Indonesia. Termasuk tidak adanya pengecualian etnis yang memang harus memiliki porsi sama menjadi warga negara dan penduduk resmi, ketika keberadaannya pun disahkan dengan undang-undang. Semua entitas adalah sama di depan hukum. Undang-undang nomor 12 tahun 2006 jelas bersemangat anti diskriminasi dan lebih egaliter dalam memandang formasi etnis di Indonesia sebagai warga negara resmi dalam wilayah kesatuan RI.

Jika di Surabaya masalah kependudukan masih muncul dengan bias diskrminasi etnis, dengan fakta: banyak warga etnis Tionghoa yang tak diakui sebagai warga negara (stateless) karena mereka tak berdokumen (undocumented), nampaknya patut dilihat dari sisi kebijakan publik yang mengatur satuan adminsitrasinya. Pun, menjadi refleksi atas asas otonomi daerah yang melahiran turunan-turunan peraturan yang langsung menyentuh kebutuhan-kebutuhan strategis sebuah daerah.  

Dinamika ketetatanegaraan Indonesia pasca pemberlakuan kebijakan otonomi daerah telah menempatkan pemerintah daerah menjadi institusi yang memainkan peranan kunci dalam pemenuhan kebutuhan hak-hak konstitusional warga Indonesia. Desentralisasi dan atribusi sebagian kewenangan pemerintah pusat ke daerah telah mendorong pemerintah daerah untuk melahirkan terobosan-terobosan baru. Dari segi objek pengaturan, perda-perda sepanjang otonomi daerah juga lebih didominasi oleh jenis perda yang berhubungan dengan keuangan, retribusi, dan pajak. Sedikit sekali peraturan daerah yang berhubungan dengan peningkatan kesejahteraan, pembangunan, dan peningkatan layanan publik.

Menimbang kesenjangan hak-hak sipil minoritas etnis Tionghoa dalam memperoleh status kewargaraannya terkait erat dengan keberadaan Kota Surabaya sebagai kota prindustrian dengan budaya urban, dan pengelolaan masyarakat beserta keragaman etnis dan keyakinan dalam sebuah aturan hukum yang diciptakan pemerintah. Kota Surabaya menjadi daya tarik penduduk di wilayah Jawa Timur dan sekitarnya, untuk bekerja di sektor formal maupun informal. Migrasi penduduk dari luar pulau Jawa terkadang tak dapat dihindari terkait kepentingan dan kebutuhan akan pekerjaan dan perbaikan ekonomi. Ciri peradaban kota yang kosmopolitan pun menjadi wajah Surabaya dan identitas manusia yang hidup di sana. Pemukiman-pemukiman penduduk terpilah-pilah, tersegmentasi atas perbedaan kepentingan, aktivitas, kebutuhan hidup. Wajar jika pada siang hari penduduk aktif yang terhitung bisa mencapai 3,5 juta jiwa, berbeda dengan jumlah penduduk ketika malam hari yang hanya sekitar 1-2 juta jiwa. Nampaknya kepentingan bekerja dan nafkah menjadi basis aktivitas bagi sebagian pendatang yang tinggal dan menetap, dan hal itu pula yang mendasari kategori status penduduk: tetap dan tidak tetap (sementara).

Mudahnya mendapatkan akses kredit motor juga meningkatkan mobilitas penduduk yang tinggal di sekitar kota Surabaya seperti Malang, Pasuruan, dan Mojokerto, untuk merambah Ibukota Jawa Timur itu. Misalnya seseorang yang bertempat tinggal di Kota Gersik lebih memilih pulang daripada harus tinggal menetap sesuai domain pekerjaannya. Alasannya sederhana, Surabaya sudah padat dan tak lagi ideal sebagai “rumah” tempat tinggal. Kecenderungan usai lebaran atau hari raya dari tempat asal mudik –yang diasosiasikan dengan desa– seorang warga Kota Surabaya turut membawa 1-3 orang sanak saudaranya untuk ikut mencicipi suasana pembangunan di Ibukota. Kecenderungan ini adalah kecenderungan umum yang terjadi si setiap kota besar di Indonesia ketika “mimpi” tentang kemapanan itu masih berada di kota. Meski arus informasi dan otonomi daerah telah menjembatani “mimpi” itu untuk bisa diraih di daerah, kota masih saja menjadi peradaban yang menarik dan diidamkan. Banyak perjumpaan-perjumpaan sosial yang tidak bisa dialami di daerah atau kota-kota kecil. Surabaya salah satu kota yang masih menjadi gantungan “mimpi” banyak orang.

Masalah-Masalah Kependudukan  

Kertas laminating ukuran 5,5 X 8,5 centimeter berisikan keterangan nomor induk kewarganegaraan, nama lengkap, kelahiran, alamat tinggal, agama, golongan darah, dan status kewarganegaraan, dengan tempelan foto diri ukuran 2 x 6 berwarna, merupakan identitas formal seseorang untuk diakui sebagai penduduk resmi RI. Lambang garuda pancasila di pojok kiri atas, bubuhan tandatangan si empunya, serta stempel-tandatangan resmi pejabat yang berwenang di daerah domisili pemilik kartu, menjadi legitimasi pelayanan publik bagi segenap warga negara dewasa untuk bisa memperoleh pelayanan lebih lanjut dalam lalu lintas hubungan hukum dan adminstrasi kependudukan. Sebelum mendapatkan kartu identitas tanda penduduk (KTP), setiap warga negara harus memiliki akte kelahiran yang menunjukkan keterangan lahir, kebangsaan, dan status perkawinan kedua orang tua. Kartu kecil itu menunjukkan kesederhanan dalam bentuk –kecil bisa dibawa kapan saja, dimana saja, seringnya masuk ke dalam dompet berdampingan dengan selipan uang– praktis, namun terkadang susah untuk memperolehnya. Cik Wie seorang perempuan Tionghoa peranakan di Surabaya, sejak tahun 1996 mengajukan KSK dan KTP, sampai sekarang tetap ditolak oleh dinas kependudukan lantaran tidak ada bukti dan catatan yang menguatkannya sebagai WNI.

Sampai saat ini masih banyak penduduk etnis Tionghoa di Surabaya yang nasibnya terkatung-katung karena terganjal masalah aturan, birokrasi, bahkan akses layanan publik lain. Pasalnya, ketika seseorang tak memiliki identitas resmi, KTP, untuk memulai sebuah aktivitas tertentu misalnya melamar pekerjaan atau menikah, jelas akan terhambat. Namun ada paradoks yang membuktikan bahwa KTP merupakan alat penguasa untuk melanggengkan kekuasaannya dan sangat sarat kepentingan. Jika tiba saat pergantian kepemimpinan atau suksesi kepala daerah, serta merta penduduk yang tercatat dan tidak, langsung mendapatkan hak untuk memilih dan mudah mendapatkan KTP sebagai syarat formal pemilihan calon Bupati, Walikota, atau Gubernur. Paradoks itu memperlihatka bahwa kebijakan kependudukan masih tebang pilih dalam pelaksanaan atau pelayanannya pada masyarakat.   

Tidak hanya perempuan Tionghoa saja yang dirugikan. Untuk para pedagang kaki lima –kecuali pedagang kakli lima binaan pemerintah yang disediakan lahan tertentu dan ditarik retribusi, biasanya mereka sudah ber-KTP– yang mencari nafkah di sekitar megahnya pusat pertokoan, toserba, dan hipermarket, menurut perda kependudukan yang disahkan tahun 2007, mereka diwajibkan untuk memiliki tanah hak milik di Surabaya. Menjamurnya pedagang kaki lima merupakan fakta sosial tentang perubahan perilaku masyarakat urban yang berstatus penduduk tidak tetap atau sementara. Selain itu ketentuan tetang retribusi dan pungutan-pungutan yang harus dibayar oleh warga Surabaya, menunjukkan bahwa keberadaan perda kependudukan tersebut masih jauh panggang dari api. Bagaimana bentuk sosialisasi layanan hak kependudukan dilakukan, serta kesan yang tidak menyentuh akar kebutuhan masyarakat. Terutama masalah pengurusan KTP bagi warga Tionghoa.  

Sewaktu berdiskusi di kampus UNAIR tentang kebijakan pemerintah Kota Surabaya dalam permasalahan kependudukan, bulan Agustus tahun lalu, Ratna Bawana seorang anggota Komisi A DPRD Kota Surabaya yang membawahi langsung pelaksanaan perda nomor 2 tahun 2007, berpendapat:

“Penduduk Surabaya terdaftar agak berbeda, penduduk miskin atau penduduk miskin kota, atau perkeluarga disebut keluarga miskin (Gakin), dengan yang diterbitkan Biro Pusat Statistik (BPS) dan Bapemas itu berbeda. Bila dikaitkan dengan pemilihan walikota atau gubernur akan menimbulkan kekeliruan, karena itu perlu dilakukan pembaruan data.”   

Argumen itu terkesan apologetik, tidak ada hal yang signifikan antara pendataan kependudukan sebelum dan sesudah suksesi politik, jika kegiatan pendataan tersebut dimaknai sebagai sebuah aktivitas pelayanan publik. Selanjutnya ia membahas mengenai perda tentang kependudukan dan pengurusan KTP:

“Perda yang sudah digedok ini prosesnya sudah kita ketahui bersama, ketika Raperda lalu dibahas dalam Pansus, saya tidak tahu apakah sudah ada hearing di dewan kota. Lalu ada proses pemikiran cukup lama, apakah KTP akan digratiskan saja tau prosesnya dimudahkan, bagaimana pelayanan pada warga, sarana-sarana yang ada, dimana pelaksanaannya itu diberi peralatan sehingga memudahkan negara.”     

Satu hal yang patut dipertanyakan pada seluruh mekanisme dan proses penyusunan dan penggodokan perda kependudukan sebagai aturan baku yang sedianya ditaati bersama, bahwa persepsi layanan publik oleh pemerintah kurang menjamin kepastian hukum bagi tiap penduduk Kota Surabaya. Opsi tentang pengurusan KTP untuk “gratis” atau sekadar “mudah,” menjadi pertimbangan yang sangat politis dalam sebuah perumusan peraturan daerah yang seharusnya taat azas hukum administrasi publik: definitif, individual, dan konkrit.

Perda yang Harus Diganti

“Itu cuma salah ketik kok,” ujar Ratna Bawana, ketika menanggapi komentar atas Peraturan Daerah nomor 2 tahun 2007 tentang Penyelenggaraan Pendaftaran Penduduk dan Pencatatan Sipil. Pasalnya redaksional Lembaran Daerah pada perda tersebut tertera angka tahun 2006, seharusnya sebuah perda bisa masuk tercatat dalam Lembaran Daerah setelah disahkan terlebih dahulu. Ironisnya perda itu baru diberlakukan tahun 2007. Secara faktual sebelumnya adanya perda ini terdapat UU nomor 23/2006 tentang administrasi kependudukan yang ditetapkan dan diundangkan pada 29 desember 2007. sedangkan perda ini ditetapkan dan diundangkan pada 10 januari 2007.

Sekilas Anggota Komisi A DPRD Kota Surabaya itu menganggap sepele permasalahan redaksional dan terkesan tak substansial, jika dibandingkan dengan pokok bahasan mengenai status kependudukan seseorang. Tapi justru pada hal yang sepele itu terletak keseriusan dan kualitas sebuah penyusunan perda yang taat asas-asas penegakan hukum dan aspek pemenuhan keadilan. Jika benar ada salah pengetikan, maka pertanyaan sederhana tentang perubahan atau perbaikannya, apakah akan melalui mekanisme rapat paripurna seperti halnya perda tersebut disahkan?

Namun permasalahan ternyata tidak berhenti pada wilayah redaksional tentang mulai belakunya perda itu, bahkan menyisakan banyak masalah yang lebih bersifat substansial. Misalnya di dalam kosideran perda nomor 2 tahun 2007 itu masih mengacu pada ketentuan undang-undang nomor 62 tahun 1958 tentang Kewarganegaraan RI, yang jelas sudah dicabut dan diganti dengan undang-undang nomor 12 tahun 2006 tentang Kewarganegaraan RI. Nah, bagaimana kedudukan sebuah perda yang sedianya menjadi penerjemahan peraturan yang lebih tinggi –undang-undang– tapi sebaliknya, justru bertentangan dengan peraturan yang tingkatannya lebih tinggi? Jika jelas bertentangan, maka perda tersebut harus batal demi hukum, sebab dalam salah satu prinsip berlakunya sebuah aturan perundang-undangan bahwa peraturan yang lebih rendah mutlak tidak boleh bertentangan dengan aturan yang lebih tinggi. Anasir hukum tentang peraturan yang tidak boleh bertentangan dengan aturan yang lebih tinggi, yang menjadi alasan utama bahwa sebuah peraturan tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum.  

Materi muatan perda adalah seluruh materi muatan penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, dan menampung kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Jika perda kependudukan Surabaya tersebut merugikan kepentingan individu dan masyarakat, maka ada beberapa pilihan langkah yang setidaknya ditempuh dalam upaya pembatalan perda. Antara lain melakukan uji materiil, legislative review, dan executive review. Apabila tidak terdapat upaya appun untuk membatalkan perda, maka peraturan yang digunakan sebagai praktik hukum adalah undang-undang administrasi kependudukan (UU no 23/2006), dengan kata lain aturan kependudukan di Surabaya dijalankan dengan change by aplication.    

Perda kependudukan Surabaya masih belum memasukkan ketentuan UU nomor 12/2006 sebagai dasar hukum. Sebagai hak dasar warga negara, seharusnya pebuatan KTP itu gratis. Retribusi adalah pungutan bagi yang menikmati fasilitas lebih, retribusi tidak dikenakan pada hak-hak dasar. Sebagai deskripsi sederhana mengenai isi perda kependudukan Surabaya yang kontradiktif dengan UU nomor 23/2006 tentang Administrasi Kependudukan, bisa dilihat dalam tabel di bawah yang meliputi aspek konsideran, hak, dan kewajiban:

 

UU No. 23/2006

Perda No. 2/2007

Aspek

Keterangan

§   Perlindungan dan pengakuan terhdap penentuan status pribadi dan status hukum

§   Menghilangkan diskriminasi

Alasan normatif sebagai dasar pertimbangan pembentukan perda

Konsideran menimbang

Penuntutan kewajiban  harus didahului dengan pelayanan yang mudah, sederhana, murah, dan menjamin kepastian hukum. 

Mengaitkan dengan UU kewarganegaraan

Tidak mengaitkan dengan UU kewarganegaraan

Konsideran mengingat

Kewarganegaraan dan kependudukan adalah dua hal yang tak bisa dipisahkan. Permasalahan pada status warga negara berakibat pada tidak terpenuhinya hak-hak kependudukan.

Pasal 2 mengenai jaminan hukum hak atas dokumen kendudukan

Pasal 2 kualifikasi hak atas dokumen kependudukan berdasarkan status domisili.

Hak

Perda tidak memberikan jaminan hukum yng memadai tentang kepastian dokumen, data individu dan penyelesaian hukum bila ada penyalahgunaan oleh instansi.

Mengatur dua sisi: kewajiban subjek norma dan pelaksana norma.

Hanya mengatur satu sisi: subjek norma

Kewajiban

Cara pandang perda adalah pembebanan kepada publik, tidak diikuti dengan bagaimana cara pelayanan tersebut diberikan.

Jika sampai saat ini perda kependudukan Surabaya tetap berlaku dan menjadi acuan kependudukan dan pendaftaran catatan sipil, lantaran tidak ada tindak lanjut pengawalan kelompok-kelompok masyarakat sipil, setidaknya perda tersebut patut untuk terus diupayakan untuk diubah menjadi sebuah kebijakan yang berpihak pada kepentingan masyarakat.       

Menuju Kebijakan Afirmatif yang Sensitif Gender

Pada rentang waktu antara tahun 2006 sampai 2008, penduduk etnis Tionghoa pemohon sertifikat kewarganegaraan praktis hanya bisa menunggu kejelasan statusnya. Meski diantara mereka banyak yang tak berdokumen, mereka tetap optimis untuk bisa menjadi WNI. Saat ini, praktik layanan kependudukan dan pendaftaran catatan sipil Kota Surabaya masih menggunakan Perda No.2/2007 yang seharusnya batal demi hukum. Jika Perda kependudukan Surabaya itu tidak diganti, maka akan berdampak langsung pada kerugian sebagian besar warga Tionghoa miskin di sana. Semakin lama mereka tak memiliki identitas kewarganegaraan, maka hak kependudukannya pun semakin terabaikan.

Perempuan, Tionghoa, miskin, dan tak berkewarganegaraan. Lapisan kulit minoritas itu nampaknya akan semakin menebal, jika tidak ada upaya afirmatif dari kekuatan masyarakat sipil untuk bahu-membahu, menyikapi permasalahan kewarganegaraan-kependudukan dengan mobilisasi sosial. Pilihan untuk mendorong pembentukan sebuah piagam sipil (civil charter) sebagai landasan kebijakan yang lebih egaliter, merupakan salah satu opsi di luar jalur yuridis normatif: mengganti perda. Namun di luar masing-masing mekanisme yang ditempuh sebagai langkah strategis, setidaknya peraturan kependudukan yang baru memiliki spirit regulasi multietnis dan berperspektif gender.

Agenda pengarusutamaan gender pada ranah pelayanan publik sampai pada pemenuhan hak-hak kependudukan sebagai bagian dari hak sipil, nampaknya sampai saat ini belum menjadi fokus sebagai materi penyusunan peraturan-peraturan di daerah. Padahal fakta perempuan Tionghoa miskin yang kejelasan status kewarganegaraannya terkatung-katung sangat mendesak untuk segera disikapi dengan sebuah tindakan publik yang berpihak pada mereka. Maka pembahasan perda atau aturan-aturan lain yang disusun dalam hal kependudukan sudah saatnya mengemban spirit multietnis dan berpihak pada kepentingan perempuan. Kenyataan perempuan muncul sebagai tulang punggung keluarga di ranah domestik, harus dimaknai sebagai kekuatan dasar warga negara sebagai elemen penting sebuah negara. Tidak ada alasan untuk mengabaikan hak-hak kependudukan perempuan-perempuan etnis Tionghoa yang berdaya.

Kemiskinan yang mendera perempuan Tionghoa nampaknya akan semakin dilanggengkan dengan pengabaian pemerintah dan kekuatan masyarakat sipil yang diam atas pemenuhan hak normatifnya sebagai Warga Negara Indonesia. Saat ini ada peluang untuk mengentaskan perempuan Tionghoa dari belenggu stateless, dengan sebuah peraturan setingkat peraturan menteri yang persyaratan formalnya mungkin bisa dipenuhi dengan murah, mudah, dan cepat. Misalnya dalam peraturan menteri hukum dan HAM nomor M.02-HL 05 tahun 2006 tentang tata cara menyampaikan pernyataan menjadi warga negara indonesia, relasi antara suami istri yang berpengaruh pada status kewarganegaraan dibaca sebagai strategi administrasi kependudukan. Kejelasan status kewarganegaraan salah seorang pasangan suami-istri (WNA/WNI) yang memungkinkan pasangan yang belum berkewarganegaraan, bisa langsung mengikuti status kewarganegaraan pasangannya yang sudah resmi dan jelas. Namun, sayangnya syarat mutlak dari konsep itu salah seorang pasangan harus memiliki dokumen kependudukan. Hal ini berlawanan dengan kenyataan bahwa sebagian besar etnis Tionghoa pemohon sertifikat kewarganegaraan di Surabaya tak memiliki dokumen yang lengkap.      

Memang kerangka kebijakan afirmatif yang sensitif gender masih belum menjadi siu utama di ranah pelayanan publik. Namun, setidaknya di dalam merancang peraturan daerah, seluruh stake holder: pemerintah daerah, NGO, dan pengusaha, ikut berpartisipasi mendukung isu-isu yang berperspektif perempuan. Karena peran perempuan di ranah publik saat ini tidak bisa diabaikan, terutama dalam menopang sektor riil dan memperkuat ikatan sosial dengan adanya organisasi-organisasi perempuan. Pun, kerangka peraturan layanan publik di daerah juga bisa mengadaptasi dan menimbang gagasan relasi suami-istri yang berpengaruh pada status kewarganegaraan dan kependudukan, bukan sekadar mendahulukan kepentingan elit untuk melanggengkan kekuasaan: menunggu kebijakan dan instruksi dari pusat!

Franditya Utomo
   

Catatan tahunan tentang kekerasan terhadap perempuan, “10 Tahun Reformasi: Kemajuan dan Kemunduran Perjuangan Melawan Kekerasan dan Dikriminasi Berbasis Gender,” Komnas Perempuan, Jakarta 7 Maret 2008.

Lihat Koran Surya, “Ong Giok Bie dan Status WNI: Perjuangan Selama 28 Tahun itu Sia-Sia,” dan KOMPAS, “Catatan Sipil Kembali Dikeluhkan,” tanggal 26 Agustus 2006.

Analisis isi perbandingan UU No. 23/2006 dan Perda No. 2/2007, Radian Salman Dosen Fakultas Hukum UNAIR, Acara Reboan Dewan Kota Surabaya 08 Agustus 2007.